张志勇:我国教育治理体系改革该向何处去
发布时间: 2015-07-20 文章来源: 《中国教育报》

张志勇:我国教育治理体系改革该向何处去


  当前解放教育生产力,推进教育体制改革,关键在于重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系,从条条向块块让度管理权力。推进教育治理体系改革的路径选择是,从政府间分权治理到部门间合作治理,走向政府、社会间合作治理。
  改革开放30年多年来,我国教育改革和发展特别是各级各类教育事业的快速发展得益于教育管理体制的改革,体现在教育行政部门自身管理权的下放和各级各类学校办学活力的释放。《中华人民共和国教育法》第15条对各级教育行政部门的管理权限已作明确规定,但长期以来,形成了教育事务权、教育人事权、教育财政权高度分割、高度集权的管理模式。从宏观上讲,教育部门缺乏教育的统筹权,从中央到地方教育行政都缺乏教育统筹权。从中观上讲,教育行政效率极其低下。各级教育行政部门统筹教育改革和发展,必然涉及人的问题和财政问题,教育行政部门说了不算,导致严重的推诿扯皮。从微观上讲,学校作为教育的主体缺乏创新活力。
  重构我国纵向教育治理体系
  我国纵向教育治理体系存在的主要问题是:管理权力过于集中、学校缺乏办学自主权、社会缺乏教育管理的参与权和监督权。重构我国纵向教育治理体系,应着重推进以下四个方面的变革。
  中央向地方放权
  重构我国纵向教育治理体系,首要任务是从中央到地方各级政府及其教育行政部门对教育事务管理权重新进行划分。中央政府及其教育行政部门主管的行政事务应限于国家教育体制、教育规划和实施、改革发展战略和实施、国家教育标准和执行、教育法治统一和实施等,具体事务应该放权给省以下各级政府及其教育行政部门。
  各级政府向社会让度教育决策参与权
  教育利益相关方在教育决策中的缺位状态必须尽快改变,向教育利益相关方让度教育决策权,是各级政府及其教育行政部门下放的权力的重要方面。现在,各级政府的整个教育决策几乎完全在行政体制的框架下由行政人员自身来运作,而社会各界,教育利益的相关主体,参与教育决策的空间、机会非常少。山东省潍坊市推行重大教育事项“第三方协商式民主听证”,凡涉及学校、师生切身利益的重大教育政策出台,全部委托第三方,组织校长、教师、家长、学生代表进行第三方听证和民主协商,保障利益相关者“话语权”的教育改革,在全国影响比较大。
  各级政府向学校放权
  关键是要依法确保各级各类学校的办学自主权。学校应依法拥有下列自主权:人事管理自主权,包括副校级干部和中层干部任用权、教师职称评聘权、教师自主招聘权、不合格教师的解聘权,自主招生权、财政教育经费和合法募集的教育经费的自主使用权、教师绩效工资的自主分配权、课程改革自主权、对不符合法规要求的教育评估事项的拒绝权等。同时,必须明确作为法人的校长的权力保障机制和约束机制。建议有关部门尽快起草《学校法》,明确政府与学校的权力边界。
  建立现代学校治理机制
  建立现代学校内部治理机制,包括完善教职工代表大会、学生代表大会制度,建立家长委员会和社区教育委员会等。一要向教师让度权利,各级教育行政部门及其附属教研机构要把教学自主权还给教师,学校要明确并保障教师对学校事务的知情权、管理权、监督权和决策权等。二要向学生让度权利,建立和完善学生代表大会制度,尊重、支持并保障学生的知情权、参与权、表达权和监督权等。三要向家长让度权利,学校要支持学校家长委员会依据章程自主开展活动,保障其知情权、参与权和监督权等。四要向社区让度权利,支持学校社区理事会依据章程自主开展活动,保障其知情权、参与权和监督权等。
  重构我国横向教育治理体系
  中国教育体制改革最大的问题是横向教育治理体系有很大的问题,具有教育管理职能的各个部门的管理事务管理权力没有相应的边界,主要表现为越权管理和集权管理。重构我国横向教育治理体系,要推进四个方面的变革。
  “确权”:确定教育行政权力归属
  “确权”,就是要尽快确定教育行政权力的归属。现在很多教育权力不在教育部门,而到了那些非教育职能部门。职业基础教育的管理权是在教育部门吗?很多不在教育部门。民办教育机构的准入权在教育行政部门吗?民政部门、工商管理部门都在审批。校外教育机构的准入,工商部门、民政部门都可以批。可以说,整个教育准入体系混乱不堪。
  “分权”:划定教育行政权力边界
  最关键的是教育人事权力配置,必须理清组织、编制、人事部门的权力边界。教师招聘、职称评审、教师管理调配等权力应还给县级教育行政部门,编制、人事部门在其职权范围进行总量管理和监督。教师继续教育的管理权应该归属教育行政部门,人事部门只负责对教师继续教育政策的宏观管理。中小学校长和地方教育局长管理方面,组织、人事与教育部门实行分权管理。在教育财政权力配置方面,要尽快厘清财政、发展改革与教育部门的权力边界。按照中央和全国人大常委会关于公共财政预算管理的有关规定,建议与教育财政相关的政府职能部门建立权力清晰、权责明确、分权与制衡相统一的教育财政管理体制。
  “限权”:推行“三个清单”
  在“确权”、“分权”基础上推行“三个清单”,对各级政府教育职能部门的权力进行限定:权力清单,明确各级政府及其教育行政部门的行政审批权力;负面清单,明确各级政府及其教育行政部门不能做什么;责任清单,明确各级政府及其教育行政部门必须依法履行的基本教育职责是什么。
  合作治理:教育职能部门间的权力制衡
  推进改革的根本目的,就是要在横向教育治理体系方面形成合作治理新格局,建立权力运行和制衡机制。国家在中小学教师管理体制方面推行“县管校聘”管理体制改革,就是推行合作治理的重要尝试。这一改革的根本目的,就是要形成编制、人力资源与社会保障部门负责教师编制和职称岗位总量管理,教育行政部门具体负责教师招聘、职称评审、教师调配的新格局,从而把教师从“单位人”变成“系统人”。
  重构我国教育治理工具
  我国传统的教育治理工具主要包括单一行政管理、不透明的财政拨款制度和评估达标。要真正提高我国教育行政治理效能,既要改革我国教育行政治理机制,也要重构我国教育治理工具,运用现代教育治理手段。
  依法治教:教育治理的根本方式
  从总体上讲,我国教育体制改革仍然处于“一管就死、一放就乱”的怪圈之中,最关键的就是依法治教的意识极其匮乏。没有依法治教的意识,在这种情况下放权是极其危险的。在全社会必须强化教育法治意识,在教育治理方面,做到依法用人、依法决策、依法规范、依法治理、依法考核和依法问责。
  专业化治理:管理者专业化和管理专业化
  这里的专业化治理,包括管理者的专业化和管理专业化两个方面。我们现在要解决一个让懂教育的人办教育、管教育的问题。现在有不少高中校长,有不少的教育局长不懂教育。在推进地方教育局长专业化方面,山东省进行了艰难探索,严格地方教育局长的任职资格;同时,我们必须用专业的方式管理教育事业,走出传统的经验管理和行政管理思维。
  信息化治理:教育的大数据管理
  当前的教育管理如果没有信息化手段,很多管理无法有精准的判断。要推行大数据管理,就是信息化治理,在当前的大规模教育之下,教育的大数据管理已经成为一个可能。2013年,淄博市启动优质特色高中建设,提出了优质特色学校建设的八大任务,即优化高中教育资源、特色学校建设、现代学校制度建设、课程体系建设、数字化校园建设、教育队伍建设、科研创新、学生综合素质提升等。从专家评教(40%)、学生评教(10%)、家长评教(10%)、工作考核(10%)和教学质量(30%)等五个方面实施多维度评价。研发了普通高中优质特色发展成果展示平台,实现了高中优质特色发展成果的过程性管理以及海量信息的存储积累、分析评价和交流共享,研发了学生和家长网上评教平台,首次组织学生和家长全员化评教。
  公开化治理:教育事务、人事、财务管理公开
  教育政务信息应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则,除非法律另有规定。在公开的内容上,要一体推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。只有教育政务信息都公开了,教育行政部门和学校的所作所为才能置于社会公众的广泛监督之下,教育腐败、教育违法行为就没有了藏身之地。只有教育财政预决算及其支出项目公开了,教育公共服务支出就公开了,教育财政效益才能得到有效的监督。加快各级政府的教育财政预决算及其开支项目向全社会公开的步伐,形成公开的监督机制,我们公共服务才能到位。
  第三方治理:社会治理与市场治理的引入
  加快推进第三方治理,社会治理与市场治理的引入是目前教育治理现代化重大任务。2012年至2014年,山东省教育厅委托山东省社情民意调查中心对全省普通中小学生课业负担进行电话调查。调查项目涉及“睡眠时间”“作业量”“在校学习时间”“考试次数”等涉及学生课业负担的多项内容。2009年以来,山东省全面推行家长委员会建设,让社会家长的力量参与到学校治理当中来。潍坊市大力支持民办教育发展,在教育治理方面通过民办教育,激活公办教育,形成了“公办不择校、择校找民校”的良好格局。
  绩效考核:让人民群众有获得感
  目前教育绩效考核方面存在的主要问题:一是自说自话,二是教育政绩观扭曲,进行单纯的应试考核,忘记了教育的本质是培养人。在教育绩效考核方面,要大力推行第三方评价,不能自说自话。从2009年起,潍坊市开始委托第三方开展学生、家长教育满意度调查,对学生、家长随机取样,调查内容包括育人、教学质量、校园生活和师德等,让利益相关方参与解决办学中的问题。
  当前解放我国教育生产力,推进我国教育体制改革的关键,是要重构我国各级教育行政部门与人事、财政部门之间对教育的统筹管理与专门管理之间的权力关系,从条条向块块让度管理权力。只有在科学分权的前提下,块块才具有统筹教育改革和发展的可能,才能与条条一起实施有效的教育合作治理。推进教育治理体系改革的路径选择是:放权,政府间分权治理;分权,部门间合作治理;让权,政府、社会间合作治理。(本文根据作者在《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30周年纪念会上的演讲材料整理)

                                    作者: 山东省教育厅副厅长 张志勇 来源: 《中国教育报》2015年07月19日